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跨行政区划检察院刑事案件管辖的合理模式_从实践探索看改革前景

 

      摘要:跨行政区划检察院试点改革已在北京、上海展开。当前的试点改革取得了丰硕成果,跨区划检察院的组织体系和管辖制度都已具雏形。但是,从试点改革反映的情况看,刑事案件管辖的制度设计目前存在受案范围较窄、未能完整体现四中全会决定确立的改革目标、管辖机制运转不甚顺畅等问题。这些问题源自试点改革规划中机关地位与建制不明、立法授权缺失以及各诉讼机关关系未理顺等深层次原因。要进一步深化跨区划检察院改革,建立合理的刑事管辖制度,应当在试点改革阶段针对深层的体制性局限进行突破。

      关键词:跨行政区划检察院;刑事案件管辖;司法改革;司法公正

 

   

  设立跨行政区划的人民检察院( 下文简称为跨区划检察院) ,是依法治国中一个耀眼的闪光点,对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响。它有利于净化司法环境,确保检察机关依法独立公正行使职权; 有利于明晰中央和地方的事权,确保司法权的统一性;有利于合理配置司法资源。习近平总书记在党的十八届四中全会说明中指出,建立跨行政区划的人民法院和人民检察院目的是‘排除对审判工作和检察工作的千扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权”,最终实现“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”[1]这些说明为我们厘清我国跨行政区划检察管辖权改革的基本目标提供了清晰的线索。   

  2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第一七次会议审议通过了(设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点力一案》,正式拉开了在北京、上海两地开展跨区划法院、检察院的改革试点序幕。跨区划检察院改革极大扩充了原铁路运输检察院的受案范围。虽然对跨区划检察院而言,其案件管辖范围涵盖了民事、行政、刑事三大块,三者的工作都不可偏废。但办理刑事案件工作始终是检察院的工作重心。为此,笔者将在下文重点分析当前试点改革中,跨区划检察院刑事案件管辖相关制度建设的现状与问题,以此探求深化改革应着重突破的关键议题和合理路径,求教于方家。

  一、当前跨区划检察院管辖制度的改革现状

  (一)试点改革取得的进展

  第一,跨区划检察院已成功设立并开始行使管辖权。2014年12月28日上午,上海市检察院第三分院(以下简称上海市检三分院)率先正式挂牌成立。上海市检三分院由市人民代表大会及其常委会产生,对其负责,受其监督。按照精简、高效、实用的原则,上海市检三分院依托原上海市检察院铁路运输分院设立,并在原有内设机构的基础上,整合为12个内设机构回[2]。12月30日上午,全国第一个跨行政区划检察院—北京市人民检察院第四分院(以下简称北京市检四分院)也宣告成立并举行了挂牌仪式。该院依托北京市检察院北京铁路运输分院成立。在机构设置上,北京市检四分院设4个业务机构,1个行政机构和2个司法辅助机构,纪检监察机构按有关规定设置,每个业务机构下设若千个办案组织因[3]。北京、上海的跨区划检察院不但已快速地由原铁检机关转换到了跨区划检察机关的制度轨道,并于今年年初先后实现了在新增管辖的刑事案件上的有效运作[①]

  第二,跨区划检察院的管辖制度已具雏形。为更细致、稳妥地贯彻试点改革力一案,北京市检察院还颁布了《关于北京市人民检察院第四分院案件管辖的规定(暂行)》(以下简称《北京市检四分院管辖规定》)的规范性文件。北京市检四分院案件管辖范围包括:北京市第四中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件;北京市第四中级人民法院管辖的行政诉讼案件,包括以本市区(县)人民政府为被告的行政案件;北京市第四中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件;北京市知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件;北京市检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件;应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件。北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件;应由中级人民法院管辖的发生在民航、公交、水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事一审案件;海关所属公安机关侦查的刑事案件;北京市检察院指定管辖的其他重大刑事案件;北京市检察院铁路运输分院管辖的原有案件因。在上海市的试点改革方案中,上海市检三分院管辖范围包括上海市第三中级人民法院审理的行政诉讼案件;上海市第三中级人民法院审理的跨地区重大民商事诉讼案件;上海市知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件;上海市海事法院审理的海事诉讼案件;上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件;跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件;民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件,海关所属公安机关侦查的刑事案件;上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。上海市检三分院对于管辖范围的案件依法行使检察职能。除此之外,上海市检察院铁路运输分院管辖的案件范围及检察职能保持不变回。

    (二)试点改革存在的局限

  第一,管辖权的总体设计实为属地性检察系统内部的案件再分配,离真正意义上的“跨行政区划”管辖尚存较大差距。从当前北京和上海的试点改革情况看,新设的跨区划检察院在检察机关的组织关系上仍是隶属省级检察院,受其指导与管理。尽管两家新设的跨区划检察院在案件管辖范围上已经极大地突破了原有铁路运输检察院受案范围的限制。然而,新增管辖的案件中,除了原属铁路运输分检院管辖的案件外,原本就属于本市其他分检院(有一部分属于基层检察院)管辖的案件(包括跨地区重大民商事监督案件、知识产权类诉讼监督案件”这两类案件)都没有超脱改革前省检院及其下设机关的管辖范围。只是这些案件在试点改革前并未明确由某一检察分院专属管辖。申言之,试点改革阶段,所谓“跨地区”的刑事案件仅指省级行政区划内具有“跨区、县”犯罪特征的案件,不包括跨省级区划犯罪的案件。有关刑事案件管辖的试点改革方案仅将一部分符合“跨地区”“重大”两个标准的刑事案件(并非全部),由其他检察分院手中转移到了跨行政区划检察院专属管辖范围中。也就是说,试点改革将原本就由检察分院乃至省检院行使的跨区划(实为跨区、县)管辖权集中到了-两家检察分院手中。这样的管辖设计是否达到了十八届四中全会决定对跨行政区划司法机关改革的实质要求?这值得深思。

  第二,当前的跨区划检察院刑事案件的制度设计呈现出“类少而事繁”的特点,难以体现制度设计上的科学性与合理性。在刑事案件管辖方面,北京与上海的跨区划检察院管辖的案件只涉及六大类:涉及知识产权的刑事案件、跨地区重大职务犯罪案件、跨地区重大环境资源保护刑事案件、食品药品安全刑事案件、大交通类(民航、公交、水运、铁路、海事等)刑事案件、海关类刑事案件《北京市检四分院管辖规定》虽还做了更细致的程序细化,但同时也规定,涉及跨地区的重大职务犯罪案件、重大环境资源保护刑事案件和食品药品安全刑事案件时,北京四分检行使一审管辖权还需以北京市人民检察院的指定管辖为前提条件。那么,其他同样符合“跨地区”“重大案件”两个标准的刑事案件(典型的如恐怖性犯罪、有组织犯罪、金融诈骗犯罪)为什么没有纳入试点地区跨区划检察院的管辖范围?这个问题在目前的试点改革方案中看不到答案。在受案标准缺乏统一原则、管辖法定原则未能贯彻的情况下,很难说当前跨区划检察院的刑事案件管辖制度具备了形式合理性。

  另一个突出的矛盾是,跨区划检察院在管辖某些跨地区犯罪案件时只能通过十分繁琐的程序机制实现。比如根据《北京第四检察分院管辖规定》,在北京市人民检察院指定管辖重大跨地区环保与食品药品刑事案件时,采取“分段负责、酌情指定”程序设计:案件的审查起诉仍由立案侦查的公安机关向对应的检察机关负责;审查起诉由相应检察院受理后,报请北京市人民检察院的相关部门决定是否指定跨区划检察院管辖。另外,根据前述规定,涉及指定管辖的案件,统一由北京市人民检察院各业务指导部门采取“一案一指定”的方式办理。这说明,有不少刑事案件需要经过一系列请示、移转流程才能移送到跨区划检察院手中。在请示和移转过程中,跨行政区划检察院处于被动等待受案的地位。而且,当接管“其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件”时,负责案件移送的检察院已经将案件办理至审查起诉阶段了。也就是说,在这类案件中,跨区划检察院成了纯粹的“公诉机关”,只管出庭应诉的问题,无法充分行使侦查监督和审查起诉的权力。如果出现案件需要补充侦查的情况,是跨区划检察院白主行使相关权力还是请其他检察院代劳,这方面规定尚存空白。

  第三,在原铁检机关管辖制度与管理机制矛盾尚存的情况下,以铁检为基础设立的跨区划检察院既无法充分利用已有司法资源、也无法推广成熟制度经验。2012年铁检机关体制改革完成后,各地铁检分院与基层院形成了以省为单位进行属地化管理的制度模式。以原上海铁路检察分院为例,该院下辖上海、杭州、南京、徐州、合肥五个基层铁路运输检察院。五家基层院在工作业务上接受原上海市铁检分院的指导,但人、财、物的保障则由各白所在的省、市负责,同时也要接受所在地区省级检察院组织管理上的领导。类似的情况在北京、成都、甘肃、广东等全国八个铁路检察分院下辖的基层院也都存在。

  然而不无遗憾的是,试点地区的改革方案采取了“条件成熟地区单独搞试点”的设计思路,没有将试点地区相邻省市的相关司法机关一同纳入改革范围。这使得原铁检机关业已存在的“跨省管辖”的办案机制与各检察院属地化管理模式之间的裂痕在试点改革的背景下更为明显和突出。一方面,北京、上海两家新设跨区划检察院对外省铁路基层院只做业务指导、无权直接管理的尴尬局面没能做任何调整。新设的跨区检察院只能单枪匹马应对呈几何式增长的受案量。另一方面,由于缺乏外省铁路基层院的支持,试点地区的跨区划检察院只能将跨省管辖的触角停留在原涉铁路案件上,无法顺利将铁检机关跨省行使管辖权的先进制度经验推广到其他案件中。另外,法、检两家的改革举措并非完全同步,这加剧了试点地区跨区划检察院与原铁路检察机关之间组织管理与案件管辖上的多重矛盾。例如,江苏省高级人民法院2012年根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若千规定》的规定并报经最高法批准,已自行将知识产权等部分案件授权由南京、徐州铁路法院管辖。根据江苏省的地方性规定,南京、徐州铁路法院审理的涉知识产权案件应当分别由南京市检、徐州市检承担法律监督职责。这导致的怪现状是,尽管作为跨区检察院的上海市三分检是南京铁路运输检察院、徐州铁路运输检察院的业务上级,也明确享有知识产权类案件的管辖权,但却不能在两家基层院提起公诉的同类案件中行使法律监督权。

  二、跨区划检察院刑事案件管辖改革的瓶颈

  在最广义维度上,管辖权(jurisdiction)问题指涉存在何种法、以及以该法之名掌握权力和权柄(power and authority)的问题[4]。笔者认为,刑事案件管辖是一个具备综合元素、具有特定目的的制度系统。该系统的最终功能是确保司法机关的案件受理具有正当性和合理性,但实现这一功能是多重元素相互影响、作用的结果。以下制度性因素对跨区划检察院刑事案件管辖的最终而貌具有基础性的影响力:司法机关的属性及其内在结构、司法机关的权力来源、司法机关与其他机关的相互关系。正是由于这三方而的诸多问题未能理顺,造成了当前跨区划检察院刑事案件管辖机制无法顺畅运转。下文逐一对这些瓶颈问题展开分析。

  (一)机关地位与建制尚未明确

  无法回避的事实是,当前的北京、上海的试点改革方案与十八届四中全会决定确立的改革目标尚存距离。中央全而深化改革领导小组在审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》时强调,跨区划法院、检察院作为新生事物、新开门而“要站在高起点上,有整体性考虑和系统性设计”[5]。然而,当前北京、上海两地的试点改革方案是将跨区划检察院建立在现有的属地化管理模式基础上的。在属地化管理模式下,新设的跨区划检察院只可能构建为“北京(上海)市内跨区县”管辖的检察院。跨区划检察院的地位与建制是否可以摆脱属地化管理模式的束缚,真正建成独立于地方权力机关和普通区划司法机关的检察院?很遗憾,这些改革中的“硬骨买’、‘深水区”在试点方案中尚未触及。换言之,目前的试点改革规划只解决了现有体制条件下跨区划检察院“实际是什么样”的问题,没有解决要达到四中全会决定确立的改革要求跨区划检察院“应当是什么样”的问题。所谓跨区划检察院的地位与建制问题具体指以下两方而的问题:第一,跨区划检察院应当是“省内跨区县(市)管辖”的检察院,还是“跨省级区划管辖”的检察院,抑或两种类型的跨区划检察院可以并存?第一,跨区划检察院组织建制的完整结构应当如何设定,是单独一级机关,还是两级机关、或者三级机关?不解决这两个基本制度问题,跨区划检察院的刑事案件管辖就很难展开细致、合理的设计。

  首先,跨区划检察院的机关地位问题也就是该机关在我国“一府两院”权力体系中的具体位置及其与司法机关属地化管理模式之间的关系的问题。这对跨区划检察院刑事、民事、行政案件的受案范围都有决定性的影响。四中全会决定确立的司法改革的根本目标是“保证司法公正、提高司法公信力”;阻断行政部门和领导对司法的千预、打破司法机关地方化造成的诉讼“主客场”现象是实现根本目标的具体改革方向。从司法改革的根本目标和具体改革方向看,跨区划检察院发挥最大改革效用的定位显然应当是建成“跨省级区划管辖”的检察院。但是,一旦跨区划检察院彻底实现“跨省级区划管辖”,就无法再由某一省级人大产生并对后者负责,由此也就会对当前最高检以下各级检察机关实行属地化管理的组织模式带来颠覆性的冲击。由于缺乏更高层级的顶层设计,无法对“跨省级区划检察院”可能带来的方方而而的影响做出全局性、一锤定音的规划,北京和上海的具体试点方案都采取了保守的策略,仅仅将跨区划检察院定位为省级院的派出机构,仍然实行属地化管理。属地化管理模式与跨区划检察院管辖机制之间的根本性矛盾不但是造成目前跨区划检察院刑事案件管辖种类少、管辖区域受限的主要原因,也是前述的部分案件中跨区划检察院法律监督管辖权被人为割裂的症结所在。

  其次,跨区划检察院的组织建制关系到具体办案机制的设计。在机关层级上,跨区划检察院是以省级检察院派出机构为层级的单独一级机关,还是应当包括该机关下辖基层检察院的两级机关?这个问题在北京、上海最初的具体试点方案中都没有明确。试点方案只明确了以原属省级院派出机构的北京铁检分院、上海铁检分院为基础设立跨区划检察院。对于原北京铁检分院下辖的北京铁路运输检察院、原上海铁检分院下辖的上海铁路运输检察院,这两院是一同囊括在跨区划检察院的组织架构中,还是仍保持铁路基层检察院的属性,暂时脱离于跨区划检察院组织体系?这个问题至少在试点方案的规划文本中是没有提及的,更逞论属于试点区域外的基层铁路运输检察院了[②]。跨区划检察院与基层铁检院组织体系上的模糊关系为推进刑事案件管辖的试点改革增加了不少困难和压力。笔者在调研中了解到,截至今年四月底,北京市检四分院受理审查逮捕的7件案件中就有6件属于海关走私案件。而对新增海关类案件的压力,北京市检四分院不得不对海关涉税案件设定了一个到五月下旬截止的交接过渡期。这说明,在新增管辖的案件中,仅海关类案件就将占用跨区划检察院大量的办案资源,如果不将原有的基层铁路运输检察院纳入试点改革范围中,分院一级的跨区划检察院只能孤军奋战。这势必对顺利接管其他类型的跨区域重大犯罪案件产生不利影响。为应对类似的办案压力[③],上海市检察院对最初的试点方案做出了实质性调整:从2015年起,属于试点方案确认的案件、同时按法律的级别管辖规定应由基层检察院管辖的(除知识产权案件外),逐步交由上海铁路运输检察院管辖。这实际上变相地确认了跨区划检察院下辖的基层铁路运输检察院也应当归属于跨区划检察机关组织体系的一部分。然而,目前这-管辖调整是以上海市人民检察院《管辖建议报告》的形式进行的,上海铁路运输检察院的名称未变,其机关属性、管辖权限都缺乏上位法的确认。在司法实务中,司法机关需要在个案中就铁路司法机关的管辖问题对被告人及其辩护人一做出说明、解释,这不但耗费大量司法资源,还存在管辖移转合法性存疑的问题。

  另外,在当前跨区划检察分院之上是否还应设立更高级别的跨区划检察院?由于这个问题牵涉的制度规划超越了试点地区司法机关和权力机关的权限,故在改革方案中没有涉及。如果不建立与省级检察院同级的跨区划检察院,那就意味着,跨区划检察分院承担的所有一审刑事案件在上诉、抗诉后都将由属地性的省级检察院履行法律监督职责。换言之,缺失了省级跨区划检察院,跨区划检察分院就将而临一审案件“主场作战”(跨区划司法机关为主场),一审案件“客场作战”(普通区划司法机关为主场)的局而。如此一来,即使跨区划司法机关将来能够完整脱离属地化管理模式,也无法彻底达成十八届四中全会决定提出的司法改革目标;既无法从制度上完全阻断地方机关对重大案件的千预,也未能改变诉讼“主客场”现象,无法实现特殊案件由跨区划司法机关办理的诉讼格局。

  综上,从跨区划检察院的改革布局和顶层设计角度考虑,关于跨区划检察院机关地位和组织建制的根本性问题,理应在改革之初就护以明确,至少应当公布一个宏观的改革路线图,对跨区划检察机关的合理地位、组织结构做出清楚界定。对于现实制度条件下哪一级跨区划检察院可以马上成立,哪些级别的跨区划检察院有待立法修改和条件成熟时成立,都应当在改革路线图中一并做出安排。但回避这个问题显然是不明智的。一言以蔽之,只有明确了跨区划检察院的机关地位、组织建制才可能更广泛地凝聚社会共识进行制度创新,也才能保证相关管辖权制度改革稳健、有序地展开。

  (二)相关改革措施的合法性基础薄弱

  目前跨区划检察院设置与案件管辖的立法授权只有北京市检、上海市检各自颁布的规范性文件。根据《立法法》第8条的规定,人民法院、人民检察院的产生、组织和职权,以及诉讼制度只能制定法律。并且走立法法》第7条还规定了,只有全国人大或全国人大常委会(在全国人大闭会期间)才有权修改或补充基本法律。也就是说,由于目前国家最高立法机关的授权欠奉,在不逾越合法性“需池”的前提下,跨区划检察院的试点改革出现一定程度裹足不前、带脚镣跳舞的现象是十分正常的。

  首先,现行的《人民检察院组织法》第2条只授权“省一级人民检察院和县一级人民检察院”可以根据工作需要,在提请本级人民代表大会常务委员会批准后设立派出机构。这一授权并未将最高检囊括在可以提请设立派出机构的范围内。虽然在2012年铁路检察机关体制改革前,全国两级铁路运输检察院在组织建制上隶属于最高检直接管理;但是,这一建制依据的是铁路运输检察院属于专门检察院的特殊属性,在立法上是有根据的(虽然只是依据笼统的授权性规定)[④]。跨区划检察院在性质上是否属于专门检察院,目前缺乏定论,至少缺乏直接的法律依据。前文已述,在缺乏明确法律授权的情况下,如果明确将跨区划检察院确立为最高检的派出机关,使其所有刑事案件管辖的范围都可以延伸至省级行政区划之外,必然会带来难以调和的管辖权冲突,以及人、财、物等资源配置上的失序。

  其次,在《刑事诉讼法》有关级别管辖和侦查终结的相关规定未作调整前,跨区划检察院刑事案件管辖的改革步了不可能迈得很大。由于未得到全国人大的特别立法授权,试点地区跨区划检察院法定管辖范围依然要受到现行《刑事诉讼法》及其相关司法解释的制约,因此目前刑事案件的受案种类屈指可数。北京、上海的跨区划检察分院是与中级法院同级的司法机关。按照《刑事诉讼法》第20条的规定,只有危害国家安全、恐怖活动、以及可能判处无期徒刑或死刑的普通刑事案件才属于中级法院一审管辖范围。这意味着,如果严格按照法律规定,除原先的铁路运输领域刑事案件,只有符合以上要求、同时又具有跨地域特点的刑事案件才属于跨区划检察院法定管辖的范围。试点改革地区普遍将不完全符合《刑事诉讼法》限定条件的刑事案件也一并纳入跨区划检察院管辖范围,如“跨地区重大破坏环境资源犯罪案件”、海关侦查机关侦办的不属于走私的其他涉税案件。根据《刑法》分则的相关规定,破坏环境资源保护罪的最高量刑只有十年以上有期徒刑,尚达不到由中级法院审理的法定标准。海关侦查机关侦办的不属于走私的其他涉税类犯罪,也非所有案件都可由中院审理。在无授权立法的情况下,要解决这一矛盾只能依赖指定管辖的路径,即本应由基层法院管辖的第一审刑事案件,基层法院认为“案情重大、复杂需要由上级法院审判的”可以请求移送上级法院审理。如果经过侦、检、法三机关的协调,可以变通地将本应属于例外情形的请求移送管辖固定化、常态化。但如果试点地区的公安机关并未得到上位法或上级机关的明确授权,在一般案件中就仍然只能按《刑事诉讼法》的相关规定,侦查终结后向同级检察院移送案件,而非直接向跨区划检察院移送。

  总而言之,在没有获得全国人大对试点改革进行授权立法的情况下,当前北京、上海进行跨区划检察院改革难免出现处处掣肘的尴尬情形,只能在不违背现行法律规定的前提下做最大限度的制度变通。这一方面限制了跨区划检察院在刑事案件管辖上的探索空间,另一方面也给下文所说的不同诉讼机关之间的关系龃龉埋下了伏笔。事实上,试点地区的司法界人士对改革合法性基础薄弱的问题也有清醒的认识。今年“两会”期间,北京市高级人民法院院长慕平在审议全国人大常委会工作报告时,已专门就法院、检察院“跨区域”改革面临的巨大法律门槛提出了意见和建议,认为要避免相关改革“磕磕绊绊”,必须首要解决改革的法律授权问题。这一意见得到了全国人大常委会副秘书长土万宾的肯定[6]

  (三)与其他机关的关系仍待理顺

  跨区划检察院刑事案件管辖制度存在局限,其成因还与跨区划检察院与其他机关之间关系尚未理顺有极大的关系。首先,跨区划检察院与各级公安机关的关系目前缺乏清楚的界定,这很不利于跨区划检察院行使刑事案件管辖权。在刑事诉讼中,公安机关在绝大部分案件中是程序启动者,对案件管辖有极大的影响力。但一方面,根据《公安机关组织管理条例》的相关规定,除在全国范围内有管辖权的公安部,以及铁路运输、海关、水运、民航、森林等行业性公安机关外,目前不存在其他可以普遍性行使跨省级区划管辖权的公安机关。另一方而,《刑事诉讼法》第160条规定了,公安机关在侦查终结后是向同级别检察院移交案件,也即两机关的管辖权对接是同级对接。并且,我国检警关系又与传统大陆法系国家的体制存有明显差异。在刑事诉讼中,我国检察机关对公安机关享有法律监督权,但既不享有自行侦查权(职务犯罪案件为例外),也不享有侦查指挥权;换言之,检警机关之间不具有一体性特征[7]。这就意味着,如果某些具有重大影响的跨地区刑事案件(但可能的量刑是有期徒刑及以下刑罚的)最初是由区县一级公安机关实施侦查的,那么只有在案件侦查终结移送同级区县检察院后,区县检察院才有可能移送至跨区划检察院。也就是说,对于移送管辖的跨地区刑事案件,跨区划检察院是无法越过区县检察院对公安机关实行侦查监督的。即使基于检察机关内部上下一体的组织关系,跨区划检察院可以提前介入由县级公安机关实施侦查的刑事案件,但由于检察院体制上始终不具备对公安机关的指挥权,对县级公安机关进行的侦查监督仍只能通过区县检察院“绕道”完成。然而,如此一番程序“绕道”既可能延误办案时机、造成证据灭失,也将徒增司法成本。很明显,目前试点改革虽将“跨地区重大环境资源保护刑事案件”划归跨区划检察院管辖,但由于此类案件的最高量刑仅为十年以上有期徒刑;因此,这类案件的管辖在司法实践中不可避免会遇到前述不同诉讼机关之间的关系龃龉,有鉴于此,北京的试行管辖规则无佘采取了前文所述的“分段处理、酌情移送”的方式缓解矛盾。

  另一方而,各基层检察院与跨区划检察院之间尚未建立高效、畅通的管辖移送和办案协作机制,这也阻碍了试点改革阶段扩大跨区划检察院刑事案件管辖的努力。如在“跨地区重大环境资源保护刑事案件”中,如果区县检察院不主动将审查逮捕与审查起诉阶段接触的证据提前向跨区划检察院通报,那么后者只有在审查起诉终了后才能接触到案件证据。虽然北京、上海的试点改革都赋予了省级检察院将“其他重大刑事案件”指定给跨区划检察院管辖的兜底性权力;但如果不同区划检察院之间的管辖联系机制得不到实质性强化,那么真正能适用指定管辖的跨地区重大刑事案件将是凤毛麟角。

  三、深化跨区划检察院刑事管辖改革的路径分析

  “凡事预则立,不预则废”,司法改革的进程既要高度重视“摸石头过河”式的基层实践探索,更要注重改革蓝本的指导意义,关注宏观制度的顶层设计。根据北京、上海两地跨区划检察院试点改革积累的经验和发现的问题,笔者拟提出如下一些制度建设的建议,为突破当前的改革困境提供可资参考的路径。

  (一)明确跨区划检察院的地位与建制

  前文已述,跨区划检察院的建制与属性是影响管辖制度全局的基础性因素。只有这两个主要矛盾解决好了,刑事案件管辖的具体机制才有可能得到深化、拓展。笔者主张,从贯彻四中全会决定确立的司法改革根本目标出发,跨区划检察院理应建设成为以跨省级区划管辖为原则、具有三级机关建制的专门检察机关。

  首先,跨区划检察院的刑事案件管辖范围应当以跨省级区划管辖为原则。跨区划检察院在行使刑事案件管辖权时,以所在地区的省级行政区划为主要管辖区域,但管辖范围不局限于该行政区划,可因地制宜地将临近省份(一省或多省)的部分地区囊括在案件管辖范围中。只有将跨区划检察院置于这样的地位上,才能有效打破司法机关的地方化倾向,有效排除地方行政机关和领导千预司法的现象;也才能使其切实区别于普通区划检察院。跨省级区划管辖原则不是绝对性的,在个别地区,从该地区的地理情况、诉讼成本等实际因素出发,某些跨区划检察分院也可设计为只在所在地区的省级行政区划范围内进行管辖。

  其次,应明确跨区划检察院的机关建制为三级机关,其组织建制的合理结构具体如下:第一,增设与省级人民检察院同级的跨行政区划检察院,此为最高层级的跨区划检察院。该级别的检察院在机构设置上应严格遵循“少而精”的原则,切不可贪大求全。其主要职责是指导与管理下辖的跨区划检察分院的日常工作,确保后者依法、公正行使检察权;同时在由后者提起一审的案件中,负责在该案的一审程序中行使检察权。其管辖的地域范围是下辖的多个跨区划检察分院管辖范围的总和。第一,在跨区划检察院下设立与中级法院同级的跨区划检察分院。该级别检察院的地域管辖范围可因地制宜进行设计,即可设计为单一省内、或者两省或多省范围内跨市、县管辖。第三,明确将各铁路运输基层检察院纳入跨区划检察机关系统中,作为跨区划基层检察院。该级别检察院的地域管辖范围不局限于特定区、县;受案范围除涉铁路案件外还包括法律规定的其他案件和上级跨区划检察分院指定管辖的案件。三级机关之间实行垂直管理,下级院服从上级院的指导与管理,三级机关统一隶属于最高人民检察院。其组织建制与各层级机关的管辖权参见下表:

  建立三级建制、垂直管理的跨区检察机关能够有效突破当前跨区划检察院刑事案件管辖改革中的诸多制度瓶颈,其积极意义十分显著。其一,可化解当前跨区检察机关跨区域管辖与机关属地化管理之间的深刻矛盾。跨区检察分院不再接受各地省级院的领导与管理。跨区检察机关自上而下自成体系,可以确保其管辖范围内的案件从一审到一审都完全由跨区划检察院行使检察权;改变刑事案件一审由跨区检察分院办理,一审由省级检察院办理的现状。当然,建立三级建制的跨区划检察机关须与跨区划法院的机构设置及管辖权改革同步推进,由此才能真正实现十八届四中全会提出的‘特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。其一,明确将铁路基层检察院纳入到跨区划检察机关体系中,可以极大充实后者的力量,合理分配司法资源。跨区划基层检察院的存在能有效解决跨区划检察分院的刑事案件受案范围与现行《刑事诉讼法》审级规定冲突的窘境。前者可分流不同的案件,实现不同层级检察机关之间司法资源的合理配置。其三,跨区划检察机关实行上下一体、垂直管理,既有制度的沿承性,也能更好地实现检察权依法、独立、公正地行使。在2012年铁路司法机关属地化改造完成前,全国两级铁路检察机关(各地铁检分院、各地基层铁检院)都统一隶属于最高检。最高检通过高检院铁检厅实现对全国两级铁路检察机关的组织、领导及业务管理。尽管改制前铁检机关挂靠企业、经费来源于后者的体制性弊端为社会各界垢病。但必须明确的是,批判的板了应当打在“检企不分”关节上,而不应错误地批判铁检机关自上而下垂直管理、高度独立于地方机关的体制背景。从四中全会决定确立的改革语境看,只要解决好相关人、财、物管理的配套机制,铁检机关垂直管理、高度独立的历史体制反而能成为优良的制度蓝本,值得在当前跨区划检察院改革中加以借鉴。

  最后,下一阶段的改革规划应当明确跨区划检察院的机关属性是专门检察机关而非一般检察机关。明确机关属性是确保前述三级机关建制改革得以实施的前提条件。将跨区划检察机关确定为专门检察机关既符合跨区划检察机关在原铁路运输检察院基础上改造、扩充的制度沿承关系;也有利于最大程度地避免跨区划检察院受到地方权力机关各种体制内与体制外的千预。同时,这还有利于降低机关组织性改革的难度,便于推进跨区划检察院刑事案件管辖的相关改革,确保改革的合法性、合宪性(这方而理由下文将继续分析)。

  (二)夯实改革进程的合法性基础

  司法改革的最终目的是全而推进依法治国方略的实现。因此,相关改革都应当在合宪、合法的前提下进行。如果只顾改革目的正当性而不讲改革过程的正当性,那就成了打着“法治”旗号反法治了。在跨区划检察院刑事案件管辖改革的相关议题中,理顺跨区划检察院与人大制度之间的关系属于核心改革任务。人大制度是中国最根本的制度安排,人大作为国家权力机关居于国家权力架构的核心“一府两院”均由其产生,受其监督,对其负责,并承担立法和监督等职权。有学者据此认为,设立跨区划司法机关要具备合宪性必须首先完成宪制改革,只有通过修改《宪法》相关条款才能实现[⑤]。笔者认为,这一说法有可能夸大了跨区划司法机关改革的难度,其原因是未能注意到跨区划司法机关本质上应属专门司法机关这一重要背景。跨区划检察院与铁路运输检察院之间的制度沿承关系前文已论及,此不赘述。自1980年恢复铁路检察机关体制以来,全国两级铁检机关一直由最高检垂直领导,前者的产生由后者报请全国人大常委会批准决定。这样的组织结构及垂直管理模式与我国《宪法》确立的“一府两院”权力结构并行不悖。如果跨区划检察院最终明确为专门检察机关,参照原铁路运输检察院的机关设置,那么只需对《人民检察院组织法》的相关条款进行修改、增添,将跨区划检察院的机关属性、组织结构护以单独规定,区别于普通区划检察院即可,无需变动相关宪法条款,更不会动摇我国的人民代表大会制度。

  此外,要确保跨区划司法机关刑事案件管辖改革的合法性,合理的方式是:试点阶段采特别授权立法模式、正式实施阶段采一般立法模式。即试点改革阶段,最高人民检察院与最高人民法院会同其他相关机关,提请全国人大常委会做出特别授权,允许在试点地区实施有关跨区划司法机关的特别规定,暂停部分《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》 ,《刑事诉讼法》相关条款的效力。同时由全国人大常委会自行做出规定或授权最高检、最高法各自出台相应的司法解释,为设立跨区划司法机关及其管辖制度的改革提供充分的法律基础。事实上,司法改革试点地区的特别立法授权模式已有成熟先例。例如,2015年4月24日,全国人大常委会第十四次会议通过决定,授权最高法在十个省(区、市)开展人民陪审员制度改革试点工作、暂停适用相关法律。相较于试点改革地区的省级检察院自行发布司法解释的方式,由全国人大常委授权两高对跨区划司法机关改革进行特别规定具有明显的制度性优势:既坚持了依法治国原则,有利于巩固司法改革进程中各级诉讼机关对宪法与法律的遵从,同时也有利于为试点地区在突破改革重点与难点问题上提供合法性保障。

  就跨区划检察院刑事案件管辖的具体情况而言,相关法律与司法解释的修改应至少经历如下过程:第一,在试点改革阶段,最高检应会同最高法和公安部,以司法解释的形式为相关改革创造制度探索的空间。其具体规定不拘泥现行立法,应容许在审慎论证基础上进行合理试错。第一,在条件成熟时,检察院、法院、公安三机关在管辖制度上的相关法律、司法解释应作同步调整。首先,应同时修订《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》,以及《检察官法> ,《法官法》的相关条款,将跨区划检察院的地位、属性、建制、人员的产生单独规定,区别于普通区划检察院。这一修订必须实现检法两家同步推进,避免关门立法造成法检两家对应机制上的龃龉。其次,修订《刑事诉讼法》以及公、检、法三机关的相关司法解释中有关级别管辖和侦查终结的规定。需要进行法律修订的关键之处是:其一,在一般性级别管辖的规定外,为跨区划检察院、法院单列特殊规定,部分可能判处有期徒刑、但具有跨地区重大影响特征的刑事案件(如下文将分析的知识产权类案件、破坏环境资源案件)也可由跨区划检察分院进行一审管辖;其一,有关侦查终结的规定也对跨区划案件做例外规范,属于法定类型的案件,公安机关侦查终结后不再向同级检察院而向所在区域对应的跨区划检察院移送案卷及证据材料。

  (三)界定合理有序的刑事案件管辖范围

  确定刑事案件管辖范围有三条基本指导原则。第一,以诉讼经济为原则,管辖设置应尽量减少讼累、节约司法成本[8]。第一,以司法公正为原则,案件涉及的法益越重大则应当由公正性更强的司法机关进行管辖[9]。第三,以司法专业化为原则,涉及专业性知识的特殊类型案件应尽量交由具备专业化司法人员的机关管辖。需要说明的是,以上三项确定刑事案件管辖的指导原则是交互适用,确定某一类案件的管辖归属需要对以上三原则进行综合考量,在利益平衡的基础上来最终确定。根据上述指导原则,笔者主张,跨区划检察院刑事案件管辖的合理范围如下:

  第一,将民航、公交、水运、以及原先涉及铁路运输行业的“大交通运输类”案件划归跨区划检察院管辖。这主要体现了诉讼经济的原则。交通运输类案件属于典型的犯罪行为或犯罪结果跨越行政区划的案件,由跨区划检察院管辖这类案件有利于在发生管辖不明的情况时,减少不同检察院之间相互推诊,延误办案时机、增加诉讼成本的情况。

  第二,跨区划检察院在开展法律监督过程中发现有证据证明司法工作人员存在读职行为的,可以报请检察长批准后直接进行管辖。对于这一类案件,管辖设定无须对涉案人员附加职务级别、刑度等条件的限制。将其划归跨区划检察院管辖也是基于诉讼经济原则的考量。检察院在法律监督活动中对涉嫌读职犯罪的司法工作人员进行直接管辖早已有司法解释的授权。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2010年联合发布的《冠于对司法工作人员在诉讼活动中的读职行为加强法律监督的若千规定》第4条就已做出类似规定。在跨区划检察院案件管辖的设计中应当考虑将合理的既有规定纳入。

  第三,将涉及知识产权犯罪的案件、海关侦查的刑事案件划入跨区划检察院管辖范围。这有利于司法业务专业化的要求。因为公安机关侦办的海关类案件多数涉及走私犯罪、其他涉税犯罪,这就要求检察人员在侦、审、诉阶段都精通复杂的税法知识和报关业务知识。鉴于各地区海关机构数量少、走私等类型化案件集中,由单一检察院管辖这类案件能为聚合专业办案人员提供便利条件。但需要注意的是,虽然知识产权犯罪案件的最高刑是有期徒刑,但这类案件涉及的专业知识尤为复杂,应将管辖级别设定在跨区划检察分院。海关类案件中,走私犯罪、涉税犯罪的可能量刑未达到无期徒刑以上刑罚的,由跨区检察分院下辖的基层院进行一审管辖[⑥]。这是基于诉讼经济的考虑,避免大量社会危害性并非特别严重的案件涌入分院-级检察机关、占用司法资源。

  第四,以下符合“跨地区、重大”标准的刑事案件都应纳入跨区划检察院的管辖范围:跨地区重大职务犯罪案件、跨地区重大破坏环境资源案件、跨地区重大食品药品安全案件、跨地区有组织犯罪案件、跨地区恐怖性犯罪案件以及跨地区的严重金融诈骗类案件。虽然这些都属于“重大”案件,但仍应遵循以刑度划定管辖级别的原则性规定。即上述案件中,可能判处无期徒刑及以上刑罚的犯罪案件属于特别重大的跨地区刑事案件,此类案件交由跨区划检察分院管辖。上述案件中,可能判处有期徒刑的(如破坏环境资源犯罪)原则上由跨区检察分院下辖的基层院管辖。但是,这一刑度条件不是绝对的,例外条件是:一、跨区划检察分院管辖区域内,由设区的市级公安机关侦办的前述种类的案件,即使可能判处刑罚在无期徒刑以下,也由跨区划检察分院受理;一、如果上级检察院认为可能量刑尚未达到无期徒刑及以上刑罚的刑事案件有受到违法千预的可能、或者具有其他重大社会影响的,可以指定跨区划检察院进行管辖。

  综上,应由跨区划检察院进行一审管辖的刑事案件种类有:民航、公交、水运、以及涉及铁路运输行业的“大交通运输类”案件、诉讼中发现司法读职行为的案件、由海关机关侦查的案件、涉知识产权犯罪案件、跨地区重大职务犯罪案件、跨地区重大破坏环境资源案件、跨地区重大食品药品安全案件、跨地区有组织犯罪案件、跨地区恐怖性犯罪案件、跨地区的严重金融诈骗类案件,以及由上级院指定管辖的案件。上述案件中跨区划检察分院和下辖基层院具体的管辖划分遵照前文分析,此处不赘。

  最后要说明的是,跨区划检察院应当建立以法定管辖为原则,指定管辖为例外的刑事案件管辖总体格局。根据诉讼法的一般原理和法治原则,管辖原则上必须事先依照一般的、抽象的法律标准来决定,应当以法定管辖为基本原则,以裁定管辖或指定管辖为例外情况[10]。这是实现现代法治和法定法官原则的基本要求,避免司法行政“以操纵由何人审判的方式来操纵审判结果10。

  (四)强化跨区划检察院与其他机关的协作

  就刑事案件管辖而言,跨区划检察院与普通区划检察院之间应当建立高效的案件移送管辖机制。对跨省级行政辖区管辖的跨区划检察院而言,其与各地方的省级检察院、区县级检察院都无直接的组织隶属关系,甚至两类检察院都不在一个行政区划内。而刑事案件的侦查措施有严格的期限要求,侦查时机也刻不容缓。在这种情况下,要确保案件管辖顺利、高效地从普通区划检察院向跨区划检察院移送,必须建立两类检察院之间的密切协作关系,破除小团体主义、地方本位主义的观念束缚。不同区划检察院之间的管辖协作机制应促使普通区划检察院无论层级如何,都可以就管辖移送问题直接与相应的跨区划检察院协商,无须经过其他检察院协调。由此减少不同检察机关在处理案件管辖争议中耗费的时间和司法资源。

  此外,强化跨区划检察院与公安机关在刑事案件管辖上的协作。刑事案件的侦查阶段是固定证据的关键阶段。为此,相关改革应当重点推进刑事案件信息共享平台的建设。跨区划检察院辖区范围内的公安机关分属不同地区,只有充分依托信息技术才能有效消解地域隔阂对侦检两机关在刑事案件协作上的负面影响。类似的司法信息共享平台已非新鲜事物,早在2010年最高检和公安部联合发布的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第3条就已明确规定“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度……有条件的地方,应当建立刑事案件信息共享平台。”笔者主张,要保障跨区划检察院在刑事案件中的办案质量,侦检之间的信息共享平台就应当成为制度建设中的“必选项”而非“可选项”。同时需细化刑事案件录入信息共享平台的操作规范,明确承办人的责任,确保侦检两家基于信息共享的机关协作有章可循。

  结语

  曾有关国学者根据关国联邦与各州的经验教训总结出可能导致一项刑事司法改革举措功亏一篑的四种失败因素:第一,观念的失败(糟糕的改革理念);第二,实施的失败(改革执行不佳);第三,推广与策略的失败(无力吸引必要的资金或人力支持改革);第四,自我反思的失败(改革者忽视了改革计划白身的弱点或无法回应发生的基础性变化)[11]。虽然这些因素是在关国刑事司法改革的语境下总结出来的,但它们对我国当前正在进行的跨区划司法机关改革也有相当的启示意义。设立跨区划检察院为破除司法行政化、地方化提供了全新的制度保障,这一改革方向体现了以实现公正为核心的司法理念,其积极性毋庸置疑。公正关涉司法公信,更关涉人们对深化改革的信心和期待,必须以时不待我的精神加以推进。从前文的分析看,按本文提出的构想深化下一阶段跨区划检察院刑事案件管辖改革,中间需经历十分艰巨的制度调整过程。尤其在涉及变动当前检察机关属地化管理模式的问题时,相关改革措施将面临不小的阻力。改革不可能一蹴而就,在相应制度条件尚不成熟时,暂时按北京、上海两地的试点方案安排跨区划检察院的体制过渡是有相对合理性的。但下一阶段制度性调整的时间表仍应及早出台,避免推动改革的时机与各方的积极性在不确定的等待中空耗。

   

 

  [①] 参见: 林中明,熊君华. 上海检察院三分院受理上海海关缉私局移送的3 起刑事案件[EB/OL]. ( 2015 -01 -09) [2015 -05 -18]. http: / / news. jcrb. com / jxsw /201501 / t20150109 _1466407. html高鑫. 北京跨行政区划检察院受理首起新增管辖职能案件[EB/OL]. ( 2015 - 02 - 09) [2015 - 05- 18]. http: / / news. jcrb. com / jxsw /201502 / t20150209_1476817. html.

  [②]这些基层院包括仍由北京市检四分院进行业务指导并受理相关案件抗诉的天津铁路运输检察院、石家庄铁路运输检察院,以及仍由上海市检三分院进行业务指导并受理相关案件抗诉的杭州铁路运输检察院、南京铁路运输检察院以及徐州铁路运输检察院、合肥铁路运输检察院。但属地化改革完成后,以上铁检基层院都已另有“婆家”,组织体制上各自隶属于当地省级检察院。

  [③] 根据上海市人民政府在政务网发布的消息,上海海关 2014年侦办各类走私犯罪案件161 起,同比增长15%。( 参见: 上海海关发布2014 年查办走私案件情况[EB/OL]. ( 2015 -01 -29) [2015 -05 - 20]http: / / www. shanghai. gov. cn / shanghai / node2314 / node2315 /node4411 / u21ai976054. html. )

  [④] 即《人民检察院组织法》第 2 条第 2 款的规定: “专门人民检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”遗憾的是,多年来,这一授权立法条款成为名副其实的“空白条款”。从1983 年检察院组织法修改至今,全国人大常委一直未对专门检察院的组织、设置、职权做更详尽的立法规范。

  [⑤] 中国社科院法学所副所长莫纪宏向记者表示,“十八届四中全会决定提出的改革措施中有相当一部分是与现有的宪法和法律相抵触的。比如,决定提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件……要贯彻和落实决定精神,就要修改宪法和相关的法律”。( 参见: 纪欣,汪红,梅双. 用宣誓彰显宪法权威[N]. 法制晚报,2014 -10 -29( A06) . )

  [⑥] 出于严厉打击走私犯罪的需要,最高法、最高检、公安部、海关总署于1998 年出台了《关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》,其中授权检察院“对于基层人民法院管辖的案件,可以依照《刑事诉讼法》第23 条的规定,向当地中级人民法院提起公诉”。笔者认为,鉴于每年各级海关侦办的走私案件数量巨大,在设计跨区划检察院管辖机制时,应当尊重基本的诉讼规律,对根据量刑幅度本应由基层法院管辖的走私案件,还是由跨区划基层检察院向同级法院起诉为妥。

 

 


  参考文献:

  [1]习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL]. ( 2014 - 10 - 28)[2015 - 05 - 18]. http: / /news. xinhuanet. com/2014 - 10/28 / c_1113015372.htm.

  [2] 郭剑烽. 上海市检察院第三分院上午挂牌[N].新民晚报,2014 -12 -28( A2) .

  [3] 徐盈雁,赵晓星. 北京市人民检察院第四分院成立[N]. 检察日报,2014 -12 -31( 01) .

  [4] Shaun McVeigh. Jurisprudence of Jurisdiction[M].New York: Routledge - Cavendish,2007: 3.

  [5] 新华社. 推动改革顶层设计和基层探索互动[N]. 人民日报( 海外版) ,2014 -12 -03( 1) .

  [6] 张国. 法院检察院“跨区域”改革遇“授权栏杆”[N]. 中国青年报,2015 -03 -10( 08) .

  [7] 龙宗智. 评“检警一体化”兼论我国的检警关系[J]. 法学研究,2000( 2) : 55.

  [8]  Timothy L. Hall.The U.S.legal System[M].Pasadena: Salem Press,2004: 391.

  [9] 林国贤,李春福.刑事诉讼法论[M]. 台北: 三民书局,2006: 55.

  [10] 林钰雄. 刑事诉讼法( 上册) [M]. 北京: 中国人民大学出版社,2005: 89.

  [11] Greg Berman,Aubrey Fox. Trial and Error inCriminal Justice Reform: Learning from Failure [M].Washington D. C.: The Urban Institute Press,2010: 21.

   

 

  Seeking Rational Model of Jurisdictions of Cross-region Procuratorates in Criminal Cases:

  An Anticipation of Further Reforms Based on Pilot Reforms

  TANG Li,YE Ning

    Abstract: In the beginning of this year,pilot reforms to build the system of cross-region judicial organs have been initiated in both Beijing and Shanghai. However,through a closer examination,the real performance of the on-going reforms in jurisdictions of crossregion procuratorates in criminal cases is far from satisfaction.The following problems loom larger among other things: the smaller catalogues of criminal cases fallen into the pertinent jurisdiction,the ambiguous position of the cross-region procuratorates along with their undefinedinternal organizations,the unsolid legality of the on-going reform,and last but not the least,the neglect to streamline relationships between different judicial organs. Therefore,in order to establish a better jurisdictions system of cross-region procuratorates in criminal cases,an overhaul of the pilot reforms presently carried out in Beijing and Shanghai is in urgent need.

  Key Words: cross-region procuratorates; jurisdictions system in criminal cases; justice reform;Judicial fairness