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论职务犯罪案件审查逮捕方式改革

  摘要:以决定逮捕权上提一级为核心内容的职务犯罪案件审查逮捕方式改革在现阶段具有学理上的合理性及现实中的可操作性,运行效果良好。但这种审查逮捕方式在实践中也存在一定的局限性,有必要进一步完善现行职务犯罪案件审查逮捕方式,充分实现该项改革的制度优势。

  关键词:职务犯罪侦查 审查逮捕方式 实践价值 现实局限

   

 

  逮捕是我国刑事诉讼中最为严厉的强制措施,对公民的基本权利之干预也最为深刻,因此有效制约和依法监督这一公权力为程序公正的应有之义。在我国职务犯罪案件的办理中,作为侦查主体的检察机关可以自行决定逮捕,缺乏必要的监督与制约。为了落实中央关于完善职务犯罪案件审查逮捕程序的改革要求,进一步优化检察职权配置,2009年9月4日,最高人民检察院正式下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(下文简称“《规定》”),对职务犯罪案件审查逮捕方式进行了“相对合理”的改革,其内容包括:下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押程序以及通过检察专网报送案卷材料等。[1]从理论及实践角度进行考查,职务犯罪案件审查逮捕方式的改革在目前不失为一项有益的探索。但是,这一改革举措在实际运行中效果如何,是否存在一定的局限性,在执行中是否还有进一步完善的余地,都是值得我们继续深入思考的问题。本文拟从此项改革的实践运行入手,探讨其在实践运行中的效果及存在的问题,对上述问题展开研究。

  一、职务犯罪案件审查逮捕方式的实践价值

  自2009年9月《规定》正式颁布以来,职务犯罪案件审查逮捕方式已运行了近半年。从该审查模式在实践运行效果来看,它的确在一定程度上实现了改革初衷,具有一定的实践价值,其具体表现在以下几个方面:

  (一)优化职务犯罪案件的逮捕质量

  据统计,从2009年9月至12月,全国已实施职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的检察机关共受理案件2268件2550人,其中决定逮捕2300人,不捕171人。同时,许多地方的不捕率出现不同程度的上升。如四川上升了1.3,江苏上升了2.59,湖南和河南上升了8。不捕率的上升说明了上级院侦监部门对职务犯罪案件从严把关,一定程度上遏制了“内松外严”、“以捕代侦”和“构罪即捕”的现象[2],职务犯罪案件的逮捕质量得以提高。可喜的是,改革之后,并未发生一些人担心的案件数量明显下滑的问题,绝大部分地区立案数保持平衡发展态势,有的地方改革后办案数量与上年同期相比出现较大幅度的上升。如浙江省立案数同比上升9,湖南省立案数、人数同比上升18.3和11.5。而重庆市从2009年5月1日开始试点,7月1日全面改革,也取得了反贪工作全国第一,渎侦工作全国第三,是直辖以来的最好成绩。

  (二)强化职务犯罪案件犯罪嫌疑人合法权益的保护

  《规定》要求,下级院侦查部门报请逮捕犯罪嫌疑人,要先送本院侦查监督部门审查后报本院检察长或检委会审批,材料中应包括讯问犯罪嫌疑人录音录像资料及侦查监督部门审查意见,并应当在文书中说明逮捕的必要性。可见,下级人民检察院侦查部门在报捕职务犯罪嫌疑人时,必须先经本院侦查监督部门审查及本院检察长或检委会审批,最后才报请上级人民检察院决定,其审批环节更为严格。同时,在报送材料方面也比过去的要求更为规范。《规定》还要求上级人民检察院办理审查逮捕案件,对犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕等意见,应当认真审查,在审查逮捕意见书上说明是否采纳的情况和理由;必要时,可以直接听取受委托律师的意见。这些规定可以有效地防止错捕,有利于维护犯罪嫌疑人的合法权益。

  (三)提升检察机关执法规范化水平

  职务犯罪案件审查逮捕方式改革之前,下级人民检察院一直实行本院“自移自审”的工作套路,甚至出于突破案件的需要,不严格按照条件作出逮捕决定的现象时也有发生,自侦部门有时不够重视侦查监督部门提出的审查逮捕意见,逮捕这一强制措施的适用具有一定的随意性。在审查逮捕方式改革以后,制度性监督得以强化,逮捕措施的滥用在一定程度上得到较好的预防(不捕率的上升就是典型的表现)。同时,改革实施后,为了适应报捕证据要求高、取证规范性强等要求,各级检察机关的侦查部门在调查核实、收集固定证据方面更为全面、细致,而且相关的侦查取证行为也更加规范。在这种情况下,检察机关执法规范化水平及公信力也有所上升。同时,上级人民检察院通过审查逮捕,还可以发现立案监督或者侦查活动监督线索,从而形成对职务犯罪侦查活动全方位监督的格局,这有利于克服平行主体之间监督弱化的缺陷,解决实践中存在的自侦案件制约不力、监督不到位的问题,进一步树立起公正执法的形象。

  (四)提高检察机关的侦查能力

  从宏观角度来看,将检察机关直接受理侦查案件的逮捕权上收一级,也是检察机关现行工作机制的一种自我完善,为检察机关改变侦查方式、强化侦查能力提供了契机。具体而言,逮捕权上收一级后,检察机关不能随意逮捕犯罪嫌疑人,侦查模式必然要从“由供到证”向“由证到人,由证到供、证供结合”转变,故侦查的技术和能力也有提高的必要,这实际上更有利于提高反腐败能力和加大反腐败力度。

  (五)改善检察机关的办案环境

  职务犯罪案件审查逮捕方式改革也能在外部改善保障检察机关办案环境,保障办理职务犯罪案件的独立性。检察机关办理的职务犯罪案件中,犯罪嫌疑人多为国家干部,这类案件所涉及的社会关系网极为复杂。而我国人民检察院是按照行政区划建制的,检察机关在对本辖区内的案件进行侦查逮捕时,难免会受到本地有关人员的干预,职务犯罪案件审查逮捕方式改革之后,审查决定逮捕的权力调整到上级检察机关,这样就有效地从外部排除地方势力对职务犯罪案件的不当干扰,从而有利于保障检察机关依法独立办理职务犯罪案件。

  二、职务犯罪案件审查逮捕方式的现实局限

  值得注意的是,现行职务犯罪案件审查逮捕方式在实践中也存在一定的局限性,主要包括:

  (一)对职务犯罪案件办案期限及继续侦查等存在影响

  首先,职务犯罪审查逮捕方式的改革在一定程度上使办案期限更为紧张。一方面,实践中职务犯罪案件的取证工作比普通刑事案件更为困难,且检察机关的法定侦查手段也较为有限,另一方面,职务犯罪案件逮捕审查方式改革后,在案卷文书移送、同步录音录像、两级办案人员沟通等环节将会出现更多的成本支出和时间耗费。根据刑事诉讼法第134条规定,刑事拘留后的报捕时间最多只有14天。由于职务犯罪报捕案件需移送上级人民检察院侦查监督部门,势必要预留出案卷周转、公文来往的程序时间,显然会缩短审查办案时间;同时上级人民检察院侦查监督部门除了办理非职务犯罪的审查逮捕案件、提前介入引导侦查等事务之外,又增加了职务犯罪案件的审查逮捕工作量,办理时间可能被进一步压缩,侦查监督办案时间的压力就更大。

  其次,在特定情况下,这种改革也可能会给职务犯罪案件的继续侦查带来一定消极影响。在职务犯罪案件的侦查中,如果上级人民检察院决定对犯罪嫌疑人不予逮捕,那么下级人民检察应当立即释放在押犯罪嫌疑人,如案件需要继续侦查的,则需要根据不同情况作出取保候审或监视居住决定。犯罪嫌疑人有条件向外界了解情况,且串供、毁灭证据的危险就有可能存在,会导致下级人民检察院在进一步的侦查取证中遇到相当的困难。

  (二)对决定不捕的职务犯罪案件缺少异议审查机制

  在职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后,职务犯罪案件侦查权与决定逮捕权分别由两个检察机关行使。那么针对上级人民检察院的侦监部门对职务犯罪案件所作出的不捕决定,下级人民检察院的侦查部门认为有误的,能否提出复议,上级人民检察院的侦查监督部门如何回应下级人民检察院侦查部门的不同意见,在实务操作规则中没有明确的规定,这使得下级院自侦部门的异议和主张得不到规范、有效的反馈和审查,最终影响职务犯罪案件的办理质量。

  (三)职务犯罪案件审查逮捕阶段律师介入的程序缺乏规范

  虽然《规定》要求上级人民检察院办理审查逮捕案件应当认真审查嫌犯律师提出不应当逮捕等意见,必要时可以直接听取受委托律师的意见,在审查逮捕意见书上说明是否采纳的意见和理由,但是,基于审查逮捕阶段期限较短、案件复杂等原因,侦查监督部门的承办人员对于侦查部门移送提请逮捕的绝大部分案件,只能对相关文书与案卷材料进行书面审查,而难以当面听取犯罪嫌疑人委托的律师提出的不应当采取羁押性强制措施的证据及相关法律理由,[3]因此律师的介入机会就极为有限。

  (四)犯罪嫌疑人的合法权益保护力度仍然较为薄弱

  尽管《规定》通过强化内部监督、提高逮捕质量等举措使职务犯罪嫌疑人的合法权益的保护得到一定的强化,但是从总体上来看,犯罪嫌疑人在职务犯罪案件审查逮捕阶段的合法权益之保护仍显薄弱。首先,犯罪嫌疑人自我救济手段极为有限,对检察机关的逮捕决定并无提出异议的权利;其次,对于原先符合逮捕条件,逮捕后条件变化而不需要继续羁押的,检察机关缺乏自动审查机制和变更机制。[4]

  (五)存在逮捕必要性条件把握不严的问题

  这具体表现为部分地区逮捕后判处缓刑或免于刑事处罚的案件比例较高。以重庆市二分院为例,2009年5月改革以来受理自侦部门移送审查逮捕案件52件66人。决定逮捕50件60人,决定不予逮捕5人,不捕率为7.7。侦查部门撤回1人。人民法院已作出判决46人,判处有期徒刑实体刑的27人;判处缓刑12人、拘役3人、免予刑事处罚4人。捕后判处缓刑的10人,拘役1人,免予刑事处罚3人,共计14人,占逮捕人数的23.3。

  (六)捕诉级别的不同影响公诉监督

  职务犯罪案件逮捕决定权上提后,由于案件的公诉职能并没有随之上提,公诉部门与批捕部门由同级关系变成上下级关系,这种级别上的不对称使得原先公诉权对逮捕决定权的横向监督变成逆向的纵向监督。因此,当下级人民检察院公诉部门对案件持不同意见或证据发生变化时,如对罪与非罪、罪名变更、增减犯罪事实等提出异议时如何处理?当认为无羁押必要时,能否变更强制措施?《规定》对这些问题都未做出明确的回答。

  三、现行职务犯罪案件审查逮捕方式的完善对策

  尽管改革后的职务犯罪案件审查逮捕方式存在上述问题,但它作为优化司法职权配置、强化内部监督制约的一项改革举措,其在短时间内已经取得了较为突出的法律效果和社会效果。在明确了职务犯罪案件审查逮捕方式变更可能存在的问题以后,有必要积极采取有效措施,努力消除实务中的障碍,以充分发挥该项改革的制度优势:

  (一)转变传统的办案模式

  针对职务犯罪案件期限紧张的问题,有实务界人士提出可参照刑事诉讼法第69条(公安机关对多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,可以将提请审查批准的时间延长至三十日),将职务犯罪案件拘留期限,由现行的七日延长至三十日,缓解办案部门的时间压力。但是如果采取这种意见,势必涉及刑事诉讼法及相关司法解释的修改,而这种修改难以短时间内实现。而且,这种“以办案时间压力为由主张延长拘留期限显然不符合控制审前羁押的诉讼法理”[5],所以我们考虑对策时,更宜从检察机关自身的办案模式入手,而不是从限制犯罪嫌疑人权利的角度来解决问题:

  首先,检察机关可以充分采用信息化手段办案。对此,《规定》已经明确允许办案部门在确保安全保密的情况下,可以通过网络报送案卷材料、文书及进行视频讯问等相关内容,以实现节约办案时间的目的。同时,在职务犯罪案件的具体侦办过程中,也有必要积极探索信息化辅助办案手段,如可以“针对职务犯罪案件证据错综复杂的特点设计软件,将获取的数字化通讯证据材料、单位账簿、税务规范等繁杂信息转换成可以用作进一步分析的统计数据表,以证据材料内部联系、调整补充、时间变化等项目采取系统排列方法,对职务犯罪案件中的关键点进行准确定位,从而为固定犯罪证据、判断侦查对象交待真伪、果断进行查案决策提供协助”[6],从而达到提高办案效率的效果。

  其次,还可以采取上级人民检察院侦查监督部门在辖区内的下级人民检察院设置审查逮捕派出小组的方式,以克服办案时间紧张的压力。如有研究者就提出,可以“根据各基层院的职务犯罪案件数量配置主办检察官审查逮捕职务犯罪案件。上级院在下级院设置审查逮捕派出小组的办案模式,不仅能够有效地解决因路途遥远、案件材料接转不便等问题造成的办案成本激增与办案时间吃紧问题,而且由于该小组专门负责职务犯罪案件的审查逮捕工作,专业化程度、办案效率较高,能够积极应对办案时间要求极高的审查逮捕工作压力”。[7]

  (二)建立不捕案件的异议制度

  职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后,上级人民检察院侦查监督部门和下级人民检察院自侦部门之间为监督关系,赋予被监督者程序救济权就有一定的必要性,故下级人民检察院自侦部门对上级院侦查监督部门不予逮捕决定应当享有申请复议权。如可以参照公安机关提出复议的程序来设置不捕案件的异议制度,即如下级人民检察院认为上级人民检察院不予逮捕的决定有错误,可以在收到不予逮捕决定书五日以内,向作出不予逮捕决定的人民检察院提出复议,但是必须将被拘留的人立即释放。对下级人民检察院提出复议的不予逮捕的案件,上级人民检察院应当另行指派侦查监督部门办案人员审查,并在收到提请复议书和案卷材料后七日内作出是否变更的决定,通知下级人民检察院。

  (三)规范职务犯罪案件审查逮捕阶段律师介入的程序

  在职务犯罪案件审查逮捕过程中,有必要将原来封闭式运行的审查逮捕模式转为开放式,有必要设置律师介入审查逮捕程序、提出法律意见、提供证据的程序细则:

  首先,可以设置上级人民检察院侦查监督部门对律师的告知义务,确保律师在审查逮捕阶段发表意见的权利能得以实现。即上级院侦查监督部门在受理下级院自侦部门移送逮捕案件之日起三日内,可以向嫌犯律师发出《听取意见通知书》,载明律师发表意见的时间与地点。如律师确认需要发表意见的,则安排两名以上侦查监督部门承办检察官接待听取律师对于审查逮捕案件的意见,记录其认为犯罪嫌疑人无罪或者无逮捕必要的法律理由。

  其次,明确律师在审查逮捕阶段行使会见权的衔接部门及人员,即可以明确规定由上级院侦查监督部门的承办检察官接待律师,以确保律师会见权的有效行使,并且可从维护犯罪嫌疑人不受错误逮捕或者不当羁押的角度,就逮捕必要性问题与律师进行法律意见沟通。

  (四)完善犯罪嫌疑人的合法权益保护机制

  为了进一步强化保护犯罪嫌疑人在审查逮捕阶段的合法权益,首先有必要完善犯罪嫌疑人的自我救济手段,如赋予犯罪嫌疑人对侦查机关逮捕决定的异议权,并规定检察官在讯问开始之前有告知犯罪嫌疑人异议权的义务。犯罪嫌疑人可以从是否构成犯罪和是否有逮捕必要性两个方面提出异议,以抗辩侦查机关逮捕的动议。同时,在设置犯罪嫌疑人的异议权行使机制时,还可以考虑将其与人民监督员制度相结合,如可赋予犯罪嫌疑人在异议和申请复议复核时请求人民监督员参加的权利,使人民监督员制度发挥作用的期限延伸至事先,变事后救济为事先预防,更好地加强对检察机关批捕权的监督,保障犯罪嫌疑人的权利。[8]其次,检察机关还应对决定逮捕后羁押的犯罪嫌疑人进行定期审查,对于已不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人应予释放或者变更强制措施。[9]

  (五)建立逮捕必要性司法审查机制

  进一步增强决定逮捕行为的司法属性,建立逮捕必要性司法审查机制,降低捕后判处缓刑、拘役、免于刑事处罚比例,降低司法成本。可以考虑一是下级院侦查监督部门在报请逮捕书中应当说明逮捕必要性;二是上级院成立三名检察人员组成的逮捕必要性司法审查组织(仍然由一人担任主办检察官);三是听取侦查部门及犯罪嫌疑人和代理律师有无逮捕必要的意见和理由后以合议形式集体决策是否决定逮捕或提交检察委员会或检察长决定逮捕。如果逮捕上提一级改革后,捕后作拘役、缓刑、免于刑事处罚甚至无罪判决的情况与改革前没有差异,犯罪嫌疑人权利保障状况没有改观,那么就很难说这项改革能够实现预期目的。因此各上级检察机关要谨慎使用并万分珍惜决定逮捕权。捕前听证、合议决策程序的设置,无疑增强了司法审查属性,体现了决定逮捕程序的司法规律,符合检察机关是国家法律监督机关也是司法机关的定性。

  (六)对下级人民检察院的公诉监督加以细化规定

  可以明确规定,对于上级人民检察院决定逮捕的案件,如果在公诉阶段发生证据或其他变化的,下级人民检察院公诉部门对一般性的简单问题,可以通过向上级人民检察院业务部门汇报后作出相应的处理;而对情况比较复杂、变化较大的案件,则可按照正常途径,经本院检察委员会研究后报请上级院决定。

 

 


  [1] 参见盛宏文-“对职务犯罪案件审查逮捕程序改革的思考 — 兼评最高人民检察院`批捕提级'的《规定》”, 载《西南政法大学学报》2009 年第 5期。

  [2] 参见“ 职务犯罪案件审查逮捕权上提一级改革回眸 ”,载法制网, 2010 年2月23日阅览。

  [3] 参见上海市宝山区人民检察院课题组:“职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对”,载《法学》2009年第7期。

  [4] 参见盛宏文:“对职务犯罪案件审查逮捕程序改革的思考——兼评最高人民检察院`批捕提级'的《规定》”,载《西南政法大学学报》2009年第5期。

  [5] 上海市宝山区人民检察院课题组:“ 职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对” , 载《法学》2009 年第 7 期。

  [6] 郭联想:“ 职务犯罪案件审查逮捕权提级之我见”,载中法网 2009 年 12 月4日。

  [7] 同注①。

  [8] 参见卓俊涛:“ 职务犯罪案件审查逮捕方式的改革和完善”,载《中国刑事法杂志》2009 年第 9 期。

  [9] 参见盛宏文:“ 对职务犯罪案件审查逮捕程序改革的思考— — 兼评最高人民检察院`批捕提级'的《规定》”, 载《西南政法大学学报》2009 年第 5期