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和谐语境下检察职能的重新配置

  摘要:构建社会主义和谐社会,对检察机关提出了一系列新要求,新挑战,要求检察机关必须与时俱进,适时地强化、完善检察职能。从检察职能的法律配置看,明显存在缺位的状况,检察机关实然职能和应然职能之间存在脱节,不能满足构建和谐社会的需要。有必要进一步强化检察机关的职能,使检察职能的运作更有利于实现司法公正、保障人权,为构建和谐社会发挥应有的作用。

  关键词:和谐社会 检察职能 强化

   

 

  党的十六届六中全会指出,“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”,强调“必须坚持以经济建设为中心,把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。”明确地将“社会和谐”作为中国特色社会主义的本质属性,这在党的历史上还是第一次,反映了我们党对社会主义本质认识上的新发展、新飞跃。在构建社会主义和谐社会过程中,检察机关作为国家的法律监督机关,发挥着不可或缺、无法替代的重要作用。当然,检察机关也需要进一步强化职能,以适应构建和谐社会的需要。本文拟对这一问题进行初步的探讨。

  一、检察职能不适应和谐社会需要的表现

  在我国宪政构架下,检察机关是法律监督机关,承担法律监督职能,就是对法律的执行和遵守的情况进行监督的职能。检察机关的法律监督职能,主要是通过各种诉讼活动的方式行使的,其中包括刑事的、民事的和行政的诉讼活动。于是,又形成了各种具体的检察职能,包括侦查职能、侦查监督职能、公诉职能、刑事审判监督职能、监所监督职能、民事行政抗诉职能等。但是,从检察职能的法律配置看,明显存在缺位的状况,检察机关实然职能和应然职能之间存在脱节,不能满足构建和谐社会的需要。

  (一)侦查职能配置不充分

    国外侦查机关绝人多数受检察机关的领导或指导,不独享有侦查的权力,在人陆法系国家,侦查机关在刑事诉讼中,只是检察机关的辅助机关。反观我国,在“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下,公安机关与检察机关相互独立,实行双向制约。公安机关单方面掌控侦查程序,检察机关不扮演主动的角色,对侦查机关的活动没有指挥权。在中国的侦查程序中检察院通常不扮演积极的角色,而是基本上限于对侦查机关活动的监督职能上。这种职能配置,违背了侦查程序构造的基本规律,妨碍了国家追诉权的有效行使,也不利于人权保障。

  第一,《刑事诉讼法》赋予公安机关、检察机关各自范围的犯罪立案侦查权限,对于应属于公安机关侦查的案件,公安机关自行决定是否立案、是否撤案,检察机关原则上无权直接参与具体的侦查活动,更谈不上指挥监督。检察机关与多数案件的侦查活动实际上相脱离,就难以从起诉的角度对侦查活动进行指导,在一定程度上也会影响其所作判断的正确性。   

  第二,侦查机关自行决定采取何种强制措施,除逮捕需要检察机关批准外,其他强制措施均无需任何机关审查批准,检察机关不能对强制措施的合法性、适当地进行有效的监督。在侦查实践中,公安机关采取逮捕以外的强制措施和其他强制性侦查手段具有相当大的随意性,刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象时有发生,侦查程序的法制化程度较低,犯罪嫌疑人在侦查中的人权受到极大威肋。   

  (二)起诉裁量权较小

  起诉裁量权,指检察官对符合起诉条件的案件,斟酌案件具体情况决定是否起诉的权力。起诉裁量权来源于刑事诉讼中的起诉便宜主义。自20 世纪初以来,随着刑罚目的刑理论取代报应刑理论,废除起诉法定主义,实行起诉便宜主义是世界性趋势。从各国起诉制度看,目前都实行起诉便宜主义。赋予检察官起诉裁量权,有利于节约司法资源,提高诉讼效率;还有利于检察官根据案件的具体情况采取灵活的处理措施,实现个别正义。纵观我国《刑事诉讼法》关于起诉裁量权的配置,呈现出两大不足:

  1.起诉裁量权行使的制度空间不大

  根据刑诉法第142条第2款的规定,检察机关可以行使起诉裁量权的范围,限于“犯罪情节轻微,依照刑罚规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件。一般认为,只有在同时具备“犯罪情节轻微”和“不需要判处刑罚或者免除刑罚”这两个条件,检察机关才可以作出不起诉决定。可见,我国检察官在刑事追诉中享有的自由裁量权,属于微罪不检举类型,是一种裁量空间不大的自由裁量权制度。

  2.起诉裁量权适用方式单一

  在国外,检察官可以根据案件的具体情况选择适用不起诉、暂缓起诉、选择性起诉、辩诉交易等多种方式。相对而言,我国检察官适用方式单一,仅有微罪不起诉这一方式,不能满足犯罪多样化的需要。

  虽然我国检察官自由裁量权限于“微罪不检举”,但在实务中有一定的灵活性,甚至可能出现了某种程度的不规范。如:司法实践中通常将属于重罪、但情节轻微、社会危害性不人的案件依据《刑事诉讼法》第142条第二款作酌定不起诉处理。

  (三)民事、行政公益诉讼权缺失

  在现代社会,检察机关不仅仅承担刑事追诉职能,更重要的,在于维护公共利益。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。在国外,检察机关就某些案件向法院提起民事、行政诉讼,几乎是一个惯例。我国现行法律对检察机关的民事行政抗诉权作了规定,但对民事行政公诉权则没有明文规定。社会生活中兴遍存在的侵吞国有资产案件、污染环境的公害案件、破坏公平竞争的垄断案件等,检察机关却不能以公益代表人的身份提起诉讼,导致公共利益得不到有效保护的问题日益突出。

  二、和谐语境下检察职能的重新配置

  鉴于检察职能设置上存在的上述问题,有必要进一步强化检察机关的职能,使检察职能的运作更有利于实现司法公正、保障人权,为构建和谐社会发挥应有的作用。

  (一)强化检察机关的侦查权

  从诉讼法理上说,侦查的最终目的是为控诉服务,侦查阶段查明案件事实、查获证据的最终目的都是为了在庭审阶段支持控诉,因此,侦查职能本身不具有独立性,侦查职能往往被认为是控诉职能的一部分。既然检察机关承担着控诉职能,当然也就应当行使侦查权。基于此种思想,笔者认为应当对侦查程序进行重新构造,建立以检察官为主导的侦查模式。

  1.取消立案管辖范围的划分,检察机关原则上对任何案件都有权侦查

  1979年《刑事诉讼法》第13条第2款规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、读职罪以及人民检察院认为需要自已受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”在以往的实践中,检察机关对本应立案追究向公安机关提出建议而公安机关拒不立案,社会反响强烈的案件,依此本条规定予以立案追究,取得了较好的社会效果。1996年修正《刑事诉讼法》时,对此条规定进行了修改,取消了检察机关这一权力。检察机关作为控诉机关,赋予其广泛的侦查权,是十分必要的,也符合人多数国家的做法。应当明文规定:检察机关对所有刑事案件(自诉案件除外),都有权立案、侦查,或者指令公安机关立案、侦查,这样可以防止公安机关有案不立,维护国家法制权威。

  2.确立检察机关的侦查指挥权

  检察官虽享有侦查权,为侦查主导者,但却“有将无兵”,既无侦查之人力,更无侦查之设备,证据的收集与犯罪嫌疑人的追捕等,必须求诸于警察机关。为此,必须确立检察机关的侦查指挥权,将公安机关的侦查活动置于检察机关的指挥控制之下。

  第一,公安机关认为某一案件需要立案,应当报经检察机关批准,只有在检察机关批准立案后才能进行侦查。公诉权在本质上是一种追诉犯罪的权力。因此当一个违法行为发生时,要不要将其作为犯罪予以追诉,应当是由具有追诉犯罪权力的检察机关来决定。这样也可以防止公安机关“先破后立”、“不破不立”的不规范做法。

  第二,检察机关对案件进行侦查,公安机关应当根据需要予以协助。检察机关有权调动刑事警察,有权命令公安机关按照其指示进行侦查,收集有关证据,公安机关应当予以配合服从。

  第三,没有检察机关的同意,公安机关不得自行撤销案件。从理论上讲,一个案件最终应否向法院起诉,理应由行使公诉权的人民检察院决定。倘若案件未移送到人民检察院之前就已撤销案件,而检察机关对此却一无所知,就会使作为公诉机关的人民检察院丧失了对此案件进行判断的权力。与此相对的是,检察机关命令公安机关撤销案件,公安机关不得拒绝,也不得提起复议。

  为了保证检察机关侦查指挥权的实现,有必要规定:警察在不听众检察机关的指令时,检察机关有权提请公安机关予以处罚;在对警察进行升迁、调动、考核时,应当听取检察机关的意见。

  3.公安机关采取逮捕之外的强制措施,原则上应当由检察机关批准

   刑事诉讼法上的强制措施均为对基本权利的侵犯。根据强制措施对基本权利侵犯的程度,各国分别设置了法官决定(A)与检察官决定(B)两种模式。一般地说,像逮捕、羁押等重人强制措施,实行法官保留原则,由法官决定;而一般强制措施,则由检察官决定。侦查中的强制措施,由检察官决定;审判中的强制措施,则由法官决定。在我国,除了逮捕须由检察官批准外,其他所有强制措施均由侦查机关自已决定,且由其自己签发有关文件执行,这种状况对犯罪嫌疑人的人权保障极为不利。为此,有必要建立司法令状制度,除逮捕、羁押必须由法官决定外,其他所有强制措施,如拘留、搜查、通辑、扣押、检查等,需要由检察院批准。只有在情况紧急时,可以由侦查机关先行采取措施,但之后必须及时报告检察院。

  (二)扩大检察官的起诉裁量权

  贾眷旺检察长在全国检察长会议上指出:“要把宽严相济刑事政策作为当前检察机关的一个重大课题,认真研究具体措施,把严格执行法律与严格执行刑事政策有机统一起来,把依法办案的法律效果与社会效果有机统一起来。”贯彻宽严相济的刑事政策,一方面要继续坚持“严”的方针,对严重犯罪采法定主义立场;另一方面则要贯彻“宽”的方针,给予检察机关更多的起诉裁量权,以将检察机关十分有限的司法资源能够集中于起诉严重犯罪上。检察机关适用不起诉不应以“犯罪情节轻微”为前提,即使对于部分重罪案件,检察机关在斟酌案件具体情况后,也可以作出不起诉处理。建议修改《刑事诉讼法》,明确规定:“人民检察院根据犯罪嫌疑人的性格、年龄、处境、犯罪的轻重及犯罪后的情况,作出适当的处理决定。

  在扩人检察官起诉裁量权的同时,还应当增加起诉裁量权的适用方式,以使检察机关能够灵活、妥当地对案件作出处理决定。

  1.微罪不起诉

  微罪不起诉是不附加任何条件的不起诉,检察机关一旦对犯罪嫌疑人作出微罪不起诉处理,犯罪嫌疑人应被视为无罪。可以作微罪不起诉的案件主要是轻微犯罪,依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的。有下列情形之一,检察机关也可以决定微罪不起诉:

    (1)过失犯罪,但公务人员除外;

    (2)又聋又哑的人或者自人犯罪.以及其他残疾人犯罪;

   (3)70周岁以上的老年人,18周岁以下的未成年人犯罪;

   (4)防卫过当及避险过当的;

   (5)预备犯,或者未遂犯,情节轻微的;

  (6)在共同犯罪中起次要作用、辅助作用或者被胁迫参加犯罪的等等。

  2.暂缓起诉

  指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不提起公诉,而是要求其在一定的期限内履行规定的义务,视其义务完成情况及现实表现再决定是否起诉。暂缓起诉具体包括不附条件的暂缓起诉和附条件的暂缓起诉两种。

  不附条件的暂缓起诉,仅规定1至3年缓诉考验期,不要求犯罪嫌疑人履行义务,但保留再行起诉的可能。期满后,视犯罪嫌疑人的现实表现而决定是否重新起诉。

  附条件的暂缓起诉,不仅要规定1至3年的缓诉考验期,而且还要科予犯罪嫌疑人具体的要求和义务。这些要求和义务包括:(1)向被害人赔礼道歉;( 2)立悔过书;(3)赔偿被害人的经济及精神损失;( 4)保护被害人的安全,不得侵犯被害人的人身安全及泄露被害人的隐私;(5)完成戒瘾治疗、精神治疗、心理辅导或其它适当的校正措施等。如果犯罪嫌疑人在考验期限内履行了规定的义务,检察机关就放弃对其起诉,否则,检察机关仍将对犯罪嫌疑人提起公诉。

  3.选择性起诉

  选择起诉是检察官斟酌案件具体情况对犯罪人及犯罪行为所作的起诉或不起诉处理,包括对犯罪人的选择起诉和对犯罪行为的选择起诉。我国1996年修订后的《刑事诉讼法》第142条第二款规定的酌定不起诉实际上包含了对犯罪人的选择起诉,但尚未对犯罪行为的选择起诉作出明确的规定。对犯罪行为的选择起诉,指在一人具有数个犯罪事实的情况下,检察官有选择地起诉某一部分犯罪,而放弃对其余犯罪进行追诉。在被告人所犯数罪中,有一重罪已判处刑罚已执行,余罪的起诉对执行刑罚无实际意义时,对余罪予以起诉,既浪费了司法资源,又加重了被告人的讼累。因此,有必要赋予检察机关选择起诉的权力,允许检察机关对轻罪放弃追诉。

  4.辩诉协商

  辩诉协商,通过双方的某种让步,在一定情况下是一种不得已但能有效地获得“相对正义”的手段。检察官在追诉中的自由裁量权,为协商性司法提供了制度条件,而体现制度柔性的辩诉协商,正是一部分案件中检察官实现自由裁量权的具体途径(这些案件主要指必须依靠嫌疑人作出让步才能定罪的案件,以及采用刚性制度与手段去定罪会导致成本太高的案件)。应当承认这种实现途径的必要性与合理性而将其制度化,同时对其进行适当的约束。

  总的说来,由于微罪不起诉所能处理的案件范围过于有限,同时适用上由于不起诉决定缺乏灵活性,欠缺同旋的余地,更没有相关配套措施对犯罪嫌疑人进行考察,以消除人民对于“放纵罪犯”的疑虑,因此,也唯有引入多样化的裁量方式才能彻底发挥宽松刑事政策的精神,就非重罪案件皆可以透过转移程序,减轻案件负担,让更多的诉讼资源运用在重大案件上。同时,由于有多样化的适用方式可供检察官择用,也能避免损害法律威信,弱削刑罚一般预防的功能。另一方面,就重罪案件不允许检察官自由裁量,须依照起诉法定原则进入通常审判程序,实行公诉,也才能贯彻严厉政策社会防卫与强大威吓的作用。

  (三)赋予检察官民事行政公益诉讼权

    日前,我国已有许多学者主张应当赋予检察机关提起或参与民事、行政诉讼的职能。检察机关的公益原则为检察机关提起或参与民事、行政诉讼找到了最佳契合点。随着市场经济的不断发展和社会的进步,在民事、行政诉讼中出现了许多新型案件,如环境与资源保护案件、消费者权益保护案件、反垄断案件、国有资产流失案件等,而这些案件的最终处理结果不仅事关诉讼当事人的切身利益,而且涉及国家利益或者社会公共利益。因此,对于此类案件,世界各国无不实行干涉主义,限制当事人的自由处分权,以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。然而,在国家机关体系当中,检察机关无疑最适合充当代表国家机关干预特定民事、行政诉讼的角色。

  首先,检察机关代表国家利益和社会公共利益的身份与国家干预特定民事、行政诉讼的目的之间不谋而合。

  其次,检察机关具备诉讼上的技能与经验,这也为检察机关行使起诉、参诉职能打下了良好的基础。

  再次,检察机关超然于双方当事人,这有利于其客观公正地行使起诉、参诉职能。

  最后,若由其他国家机关行使民事、行政起诉、参诉职能将不可避免地存在缺陷。如对于审判机关而言,无疑会破坏其中立的地位。对于立法机关而言,其立法权的法律定位决定了其不可能同时享有起诉、参诉职能。对于行政机关而言,虽然政府的职能部门在某些方面可以代表国家,但在民事诉讼中由政府职能部门代表国家一方面会造成国家利益在不同部门之间的冲突,另一方面,会违背民事诉讼中的双方当事人地位平等原则。