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“两跟踪诉”讼监督机制的实践探索

  [关键词]两跟踪;诉讼监督机制;在逃;另案处理

  [摘要]实践中,由于多种因素制约,检察机关对“在逃”、“另案处理”两类涉案人员的诉讼监督力度不够,主要表现为监督渠道不畅、监督时间滞后、监督刚性不足等。应通过规范适用条件、拓展监督知情渠道、建立内部衔接配合机制、制定层级递进的监督体系等方式,形成对两类涉案人员的全程动态大监督体制,从而推动检察机关监督职能的发挥。

 

 

 对诉讼活动实行法律监督,是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责,是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色,是人民检察院法律监督性质和职能的重要体现。然而,在目前检察实践中,由于多种因素的制约,检察机关的诉讼监督职能尚未得到充分发挥,还存在着监督力度不够、能力不强、质量、效率、效果有待提高的问题。这些问题在对“在逃”“、另案处理”两类涉案人员(以下简称“两类涉案人员”)的诉讼监督工作中得到了较为集中的反映。

  2012年3月,高检院、公安部决定于2012年3月至10月对2011年全国检察机关受理的公安机关提请逮捕、移送审查起诉案件中涉及“另案处理”(含“在逃”)的案件进行专项检查。按照高检院、公安部联合下发的《关于开展“另案处理”案件专项检查活动的工作方案》,专项检查重点检查三方面内容:一是适用“另案处理”是否合法适当。二是“另案处理”人员是否得到依法处理。三是对“另案处理”案件的法律监督是否到位。应当说,此次专项检查抓住了当前司法实践中对“两类涉案人员”监督工作中存在的突出问题,并明确了监督的内容,必将对加强检察机关诉讼监督职能的发挥起到极大的推动作用。

  一、对“两类涉案人员”强化诉讼监督的必要性

  司法实践中,检察机关在审查批捕和审查起诉环节经常遇到公安机关在提请批准逮捕书或起诉意见书中对某些涉案人员标注为“在逃”或“另案处理”,而现有法律及司法解释对“在逃”、“另案处理”的法律含义及规范适用等问题均未作出明确规定,这就导致个别办案人员一定程度的随意使用、打“擦边球”违法适用、甚至利用此方法徇私枉法的问题。如果检察机关对这两类涉案人员疏于审查,监督不力,则容易导致放纵犯罪。

  (一)所占比例相对较大

  2011年,重庆市江北区人民检察院受理公安机关提请批准逮捕的案件中涉及“两类涉案人员”的案件共162件145人,占全年受案数的16.8%。侦监部门对其中39件87人发出《应当逮捕意见书》,其中28人已被判处刑罚;对其中11件20人发出《立案通知书》,其中19人已被判处刑罚。2010年,受理公安机关提请批准逮捕的案件中涉及“两类涉案人员”的案件共83件84人,占全年受案数的10%。从2007-2009年度随机抽取的办案数据来看:2007年9月,江北区检察院侦监部门共受理公安机关提请批捕76人,提请批准逮捕书中有21人被标注为“两类涉案人员”,相对百分比为27.6%;2008年5月,受理公安机关提请批捕102人,标注为“两类涉案人员”的人数为34人,相对百分比为33.3%;2009年9月,受理公安机关提请批捕212人,标注为两类涉案人员的人数为80人,相对百分比为37.7%。而根据最高人民检察院侦查监督厅的统计,“另案处理”案件在侦查机关提请批捕、移送起诉的案件中一般约占25%以上。[1]

  (二)蕴含监督线索多

  公安机关对部分涉案人员标注为“两类涉案人员”确有其客观原因。首先,目前我国仍处于刑事犯罪的高发期,公安机关普遍面临办案任务重、警力不足的问题,部分涉案人员确属实际在逃。其次,部分案件由于地域管辖、级别管辖、职能管辖等方面的原因,确有必要对部分涉案人员作出另案处理。此外,从提高诉讼效率的角度而言,在有的共同犯罪案件中,部分犯罪嫌疑人的犯罪事实已侦查终结,可先进行处理,而未侦查终结的犯罪嫌疑人也可作另案处理。

  但是,从检察实践来看,公安机关个别办案人员将某些涉案人员标注为“在逃”或者“另案处理”的原因却并不符合上述客观原因。标注为在逃的涉案人员是否真正在逃?是否存在侦查人员办案责任心不强,错过抓捕时机,而事后追逃积极性不高的人为因素?是否存在少数侦查人员利用职权进行暗箱操作、故意枉法编造事实的因素?另案处理是否存在以行政处罚代替刑事处罚、将涉嫌较重罪名的犯罪并入轻罪案件等处理的情况?是否存在将另案处理异化为另案不处理,以致放纵犯罪等?可见,对两类涉案人员的监督,不仅包含了大量刑事立案监督、侦查活动监督的线索,还可能蕴含着职务犯罪侦查的线索。

  二、对“两类涉案人员”进行诉讼监督面临的困境

  长期以来,诉讼监督实效不明显一直是检察实践工作中面临的一大困境。具体到对“两类涉案人员”进行诉讼监督这一问题上,检察机关主要面临着监督渠道不畅、监督时间滞后、监督刚性不足三方面的困境,严重制约了诉讼监督职能的发挥。

  (一)监督渠道不畅

  监督渠道不畅,包括外部和内部渠道不畅。所谓外部渠道不畅,主要是指由于检察机关知情权的缺失,导致对两类涉案人员的监督成为“无源之水”。虽然检察机关可以从控告、举报材料以及党委、人大等部门获得一部分案件线索,但就整体而言,检察机关主要是依靠公安机关在提请审查批捕和移送审查起诉时提供的侦查案卷来了解案情、进行监督,这本已严重限制了检察机关对于侦查活动的知情权。而在对两类涉案人员的诉讼监督中,更突出地表现为在提请批准逮捕书或起诉意见书中往往仅仅标注“在逃”或“另案处理”,而不附理由或仅是简单说明情况。对“在逃”的涉案人员是否采取追逃措施、采取何种措施;对于“另案处理”是否处理、如何处理、处理是否得当等问题,由于缺乏相应的证据和材料,检察机关均无从知晓,也就谈不上监督。

  所谓内部渠道不畅,主要是指检察机关上下级之间以及内部各部门之间衔接配合机制尚未理顺。如前所述,两类涉案人员的一大特点是“蕴含监督线索多”,既涉及立案监督、侦查活动监督,也包含职务犯罪的侦查线索。这就需要检察机关内部侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察以及控告申诉检察等部门之间形成内部情况定期通报、信息同步共享、线索及时移送的协作机制;其次,由于另案处理往往涉及地域、级别、职能管辖等问题,这需要上下级检察机关之间进一步完善信息共享和线索通报移送,形成诉讼监督工作的一体化。

  (二)监督时间滞后

  我国现行法律所规定的诉讼监督基本属于“事后监督”,只有两种监督属于“事中监督”:一种是人民检察院根据需要派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动;另一种是审查批准逮捕。就第一种“提前介入”而言,刑事诉讼法并未对如何介入、介入后检察机关的职权以及可以采取的措施作出明确规定。而在第二种“事中监督”———审查批捕环节,即便侦监部门发现公安机关对两类涉案人员的处理不当甚至办案人员涉嫌违法的,也有可能出现在逃涉案人员因未及时抓捕而再次逃逸;为纠正另案处理不当而被迫“程序逆转”,造成诉讼资源的浪费。由此可见,监督的滞后性严重削弱了诉讼监督的效力。

  (三)监督刚性不足

  要真正发挥诉讼监督的功能、强化诉讼监督的实效,不仅要通过各种措施及时保障检察机关的知情权,还应当逐步建立健全各种机制,保障监督意见能得到切实的执行。在我国台湾地区,“刑事警察受检察官之命执行任务时,如有废弛职务之情事,其主管官应接受检察官之提请,依法予以惩处”。[2]对比此种处分建议权,我国大陆检察实践中针对“两类涉案人员”处理不当的行为主要通过发《纠正违法通知书》或检察建议的监督手段明显刚性不足,无法真正有效地起到约束和制止作用。

  三、“两跟踪”诉讼监督机制的主要内容

  鉴于对两类涉案人员强化诉讼监督的必要性,为破解前述诉讼监督面临的三大困境,江北区检察院于2008年开始制定并试行《“两跟踪”诉讼监督机制实施办法》,以强化对“两类涉案人员”的诉讼监督为重点,通过规范适用条件、拓展监督知情渠道、建立内部衔接配合机制、制定层级递进的监督体系、强化监督实效等措施,初步形成全程动态的大监督体制。

  (一)规范适用条件

  对两类涉案人员的监督首先面临的难题是法律和司法解释中均未对哪些情况下可以另案处理作出明确规定,公安机关内部也没有应有的办案规则。鉴于此,江北区检察院会同江北区公安分局制定了适用另案处理的条件,从源头上加以规范。具体条件如下:犯罪嫌疑人在逃,且在同案犯罪嫌疑人刑事拘留期限届满前无法抓获的;因犯罪情节较轻或患有严重疾病,不宜与同案其他犯罪嫌疑人一并提请逮捕或移送起诉而被取保候审的;涉嫌共同犯罪的嫌疑人,在提请逮捕或移送起诉前,其犯罪事实尚未查清,因侦查需要已延长羁押期限或被监视居住的;犯罪嫌疑人涉嫌其他犯罪,且他罪为重刑犯罪,适用另案处理更为合适的;在本地、异地均有犯罪事实发生,在异地处理更为适当的;被认定为不构成犯罪,拟作行政处罚的;需要移送管辖的。

  (二)拓展监督知情渠道

  为解决检察机关对两类涉案人员进行诉讼监督知情难的问题,江北区检察院首先在审查批捕环节制定了附卷说明理由制度。针对提请批准逮捕书中标注为“在逃”的涉案人员,要求公安机关必须附卷说明该涉案人员是否涉嫌犯罪、现已掌握的证据、在共同犯罪中的地位和作用、何时发现在逃、是否采取以及采取何种追逃措施、如符合条件的还应提供上网追逃登记表或所在辖区派出所、单位、村委会(居委会)、家庭主要成员的证明材料。

  针对提起批准逮捕书中标注为“另案处理”的涉案人员,要求公安机关说明具体的另案处理结果或拟处理方式,并同时提供相应的处理依据。比如,对于已经立案的,应当提供立案决定书及其依据;对于应当逮捕的犯罪嫌疑人,公安机关以其患有严重疾病不适合羁押为由没有采取强制措施或取保候审的,应提供《取保候审决定书》或相关证明材料等。其次,在审查起诉环节,针对直诉案件起诉意见书中涉及的两类涉案人员,同样要求公安机关应附卷说明理由,并及时向侦监部门通报情况、信息共享。

  除上述相对被动接受信息,发现监督线索以外,江北区检察院还积极探索主动获取信息的有效途径:一是拓展监督职能,将公安机关未列入提请批准逮捕书但可能涉嫌犯罪的人员纳入监督范围。通过审查批捕和审查起诉,发现线索,及时查证,及时采取措施要求公安机关说明情况,如果其理由不能成立的,及时要求进入诉讼程序。二是延伸监督职能,对于公安机关以身份未查清而迟迟不予追逃或采取措施的案件,侦监干警发挥主观能动性,在审查案件时延伸职能,核实补充有关证据,进而督促公安机关及时追逃。

  (三)建立内部衔接配合机制

  通过制定两跟踪信息备案与通报制度,建立检察院内部侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察以及控告申诉等部门之间的衔接配合机制,以形成监督合力。各部门承办人在办案中发现立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行等环节存在两类涉案人员的线索,应当及时告知部门内勤人员,由其(未设内勤人员的由其本人)填入在逃人员跟踪登记表或另案处理人员跟踪登记表,建立信息台账。对于不属于本部门职责范围的,应当及时通报侦监部门。各部门每月应将汇总数据提供给侦监部门,由侦监部门负责人每个季度与公安机关相关负责人核对数据,及时发现并跟踪线索,督促公安机关对两类涉案人员严格依法处理,保证对两类涉案人员的全程监督无错漏。应特别加强对案件捕后走向的跟踪监督,要求侦监部门定期与公诉部门核对,及时排查案件逮捕后走向不明的案件,要求公安机关说明理由,如果其理由不成立的,及时纠正。

  (四)制定层级递进的监督体系

  为保证监督的及时性和有效性,江北区检察院还制定了四个层级、逐次递进的监督体系。第一层级:确定具体案件的承办人员作为“两跟踪”监督责任人,负责审查公安机关提供的两类涉案人员处理结果以及处理依据,并在审结报告中予以说明。如果公安承办人不能出具相关材料,应及时将情况备案并通报至部门负责人。第二层级:侦监部门加强与公安机关预审大队的协作。针对公安承办人不出具相关材料的情况,由侦监部门负责人及时向区公安分局预审大队通报应上网追逃或应立案等人员名单,由预审大队督促下属各办案单位执行,并在三日内将结果函复检察院。第三层级:对于公安机关预审大队三日内未能回复的,由侦监部门负责人将情况汇报分管检察长,由分管检察长与公安机关分管领导根据侦捕协作机制进行协调督促。第四层级:对公安机关既不采取上网追逃、立案等措施,且不能提供正当理由的,检察院将依法采取发出应当逮捕意见书等监督措施,督促公安机关对两类涉案人员的处理。

  (五)强化监督实效

  2010年6月,江北区检察院与江北区公安分局会签《关于加强对“在逃”、“另案处理”涉案人员跟踪的工作联系制度》,正式将试行两年的工作机制制度化,明确将检察机关在对两类涉案人员进行诉讼监督中针对办案人员违法行为发出的《纠正违法通知书》、检察建议等监督意见纳入公安机关内部的考核体系中。对于侦查人员在对两类涉案人员的处理中的违法行为,检察机关可以进行调查。在工作中,进一步强化制度执行力,加强考核督促,促进公安机关和办案人员转变观念,进而强化监督效果。

  四、“两跟踪”诉讼监督机制的完善路径

  自2008年1月制定并试行《“两跟踪”诉讼监督机制实施办法》以来,截至2011年底,江北区检察院共督促公安机关对300余名“在逃”人员及时上网追逃,对100余名“另案处理”人员立案侦查。在看到效果的同时,也应当注意到“两跟踪”诉讼监督机制仍具有相当的局限性,这也是“两跟踪”诉讼监督机制进一步完善的途径所在。

  首先,在现行法律尚未明确公安机关有义务提供相关说明材料的情况下,监督知情渠道的拓展在很大程度上还依赖于公安机关的配合。同时,由于司法权力配置以及诉讼资源的制约,加之审查批准逮捕、审查起诉等环节时间有限,检察机关对于公安机关所提供的说明材料更多情况下只能是一种形式上的审查,在现有条件下无法真正核实每一份材料的真实性。

  其次,监督的滞后性问题仍有待通过探索多种监督方法、监督手段,实现监督关口的前移来加以彻底解决,从而克服事后监督、被动监督的弊端,弥补全程动态监督的空白之处,及时预防和纠正侦查活动中的违法行为。可考虑搭建检察机关与公安机关的信息共享平台的方式,通过将检察机关侦查监督部门的信息网络接入公安机关案件信息系统,赋予其公安督察的用户权限,进而查看公安机关办案系统中包括治安行政案件、劳动教养案件、刑事案件的所有信息,从根本上解决诉讼监督知情难的问题。同时,借助这一平台,将大大前移监督的关口,可随时发现、掌握和解决公安机关在侦查活动中各个环节可能存在的问题,实现诉讼监督的全程动态。

  最后,多层级的监督体系尚不能从根本上增强监督的刚性,使诉讼监督走出“协商式”监督、“软性”监督的困境。因此,还必须积极探索更行之有效、更能处理好监督与支持的关系、更符合我国实际情况的监督措施。还应在一定区域内由省市一级检察机关牵头制定并完善监督体系,一方面既可以提升监督的层次和效力,另一方面将使得监督的区域更广,形成统一管理、统一指挥、统一调配的一体化监督体系。

   

 

  [1] 参见刘福谦:《应加强对另案处理案件的法律监督》,载201 081 9日《检察日报》第3版。

  [2] 陈朴生著:《刑事诉讼实务》,海天印刷厂有限公司,1 981  年版第 272